在振興粵東西北的三大“抓手”中，交通基礎(chǔ)設(shè)施位居首位。未來(lái)幾年，作為粵東西北交通大動(dòng)脈的高速公路、高速鐵路建設(shè)即將掀起一個(gè)前所未有的高潮，可是在這股熱潮背后，擔(dān)負(fù)著粵東西北交通經(jīng)絡(luò)作用的國(guó)省道普通公路，卻面臨著一場(chǎng)養(yǎng)護(hù)危機(jī)。在現(xiàn)行資金分配體系下，粵東西北普通公路每公里的平均養(yǎng)護(hù)資金不到珠三角地區(qū)的1/3，發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的最大差距竟然高達(dá)十二倍。養(yǎng)路工人待遇偏低、國(guó)省道年久失修，在粵東西北早已不是個(gè)別現(xiàn)象，并有蔓延之勢(shì)。如何改革普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)體系，避免粵東西北交通“動(dòng)脈通而經(jīng)絡(luò)斷”，成為廣東必須解答的課題。

　　省道建成17年無(wú)錢大修

　　建成于1996年的省道290線，迄今為止沒(méi)有進(jìn)行過(guò)全路段的大中修，由于雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑

　　7月的湛江，雷陣雨說(shuō)來(lái)就來(lái)。伍進(jìn)祥站在道班組休息室外的走廊上，屋檐淌下的雨水如同珠簾一般在他面前垂下。“等雨小一點(diǎn)，馬上就得上路去排水。”伍進(jìn)祥對(duì)記者說(shuō)。

　　今年53歲的伍進(jìn)祥，干養(yǎng)路工已經(jīng)整整20年。他所在的洋青養(yǎng)護(hù)站芝蘭組，擔(dān)負(fù)著290省道大約10公里路段的日常養(yǎng)護(hù)職責(zé)。伍進(jìn)祥和工友們每天早上7時(shí)30分上班，下午6時(shí)30分下班，除了午間休息，需要在道路上工作8個(gè)小時(shí)。道路保潔、修補(bǔ)小坑、清理排水溝都是他們的分內(nèi)之事。“每年夏天，都是工作最不好干的時(shí)候。”伍進(jìn)祥說(shuō)，晴天日頭太毒，曬得人頭昏眼花；雨天就得防雷，提心吊膽。尤其是290省道路況不好，一下大雨到處都是水坑、水洼，雨一停就得想辦法把水排走。

　　全長(zhǎng)76.4公里的省道290線，是湛江市遂溪縣境內(nèi)的一條主要通道，途經(jīng)洋青、界炮、楊柑、北坡、河頭5個(gè)鎮(zhèn)。說(shuō)起這條路，湛江市公路管理局遂溪分局局長(zhǎng)龐廣瑞也是連連搖頭。龐廣瑞說(shuō)，這條省道建成于1996年，迄今為止沒(méi)有進(jìn)行過(guò)全路段的大中修。由于年代久遠(yuǎn)、雨水沖刷以及重車碾壓等原因，如今早已是兩步一小洞，三步一大坑，過(guò)往車輛只能蹣跚蠕動(dòng)、左右顛簸，當(dāng)?shù)孛襟w也曾對(duì)此做過(guò)多次報(bào)道。去年，遂溪分局花了300萬(wàn)元，對(duì)其中破損最嚴(yán)重的約20公里路段進(jìn)行了一次小修，“當(dāng)時(shí)縣財(cái)政出了60多萬(wàn)元，剩下的都是我們自籌。”龐廣瑞說(shuō)，“按路況，290省道確實(shí)應(yīng)該大修，但我們實(shí)在是拿不出錢來(lái)。”

　　龐廣瑞介紹說(shuō)，目前遂溪分局的行政辦公經(jīng)費(fèi)和道路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)均來(lái)自于湛江市公路局的撥款。湛江市公路局每年大約給遂溪分局1400萬(wàn)元，遂溪分局全局有400人，僅職工工資福利支出一年就要1315萬(wàn)元。即便如此，扣除社保、醫(yī)保、公積金后，一線養(yǎng)路工人拿到手的工資也不多，最低的一個(gè)月只有1300元。

　　“工資太少，年輕人都不愿來(lái)干。”伍進(jìn)祥也告訴記者，自己在2000年時(shí)月工資就已達(dá)到1500元，但此后十多年都沒(méi)有什么提高，如今一個(gè)月也就能拿到1700元。“現(xiàn)在物價(jià)那么高，這點(diǎn)錢生活很困難，幸好這個(gè)月又漲了工資。”

　　伍進(jìn)祥口中的“漲工資”，指的是湛江市從今年開(kāi)始在市直及事業(yè)單位實(shí)施的績(jī)效工資制度。根據(jù)這一制度，伍進(jìn)祥今后每個(gè)月可以多拿到500元。然而這件讓養(yǎng)路工人感到開(kāi)心的喜事，卻成了龐廣瑞的心頭病。

　　“我算了一下，實(shí)施績(jī)效工資，分局一年需要多支出兩三百萬(wàn)元，這筆錢怎么籌措也沒(méi)個(gè)明確說(shuō)法。”龐廣瑞對(duì)記者抱怨說(shuō)，“現(xiàn)在市局是每個(gè)月?lián)芸罱o我們，這個(gè)月有錢發(fā)績(jī)效，下個(gè)月還很難說(shuō)。”

　　比龐廣瑞壓力更大的是湛江市公路管理局局長(zhǎng)謝靈運(yùn)。根據(jù)測(cè)算，湛江市公路局今年因?qū)嵤┛?jī)效工資需要增加費(fèi)用3690萬(wàn)元，起碼有八成經(jīng)費(fèi)沒(méi)有著落。該局今年計(jì)劃的道路大修、改建等項(xiàng)目需要配套資金1.57億元，這筆巨款更不知該從何而來(lái)。

　　養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)8年未見(jiàn)大增長(zhǎng)

　　從2006年開(kāi)始，廣東宣布以各地2005年的養(yǎng)路費(fèi)征收情況為基數(shù)計(jì)算切塊包干經(jīng)費(fèi)，5年不作調(diào)整，2009年起僅僅微增8%到10%

　　矗立在湛江市赤坎區(qū)康順路上的湛江公路大廈是湛江市公路管理局的辦公地點(diǎn)，也曾是一棟在湛江市區(qū)小有名氣的高樓。不過(guò)該局財(cái)審科有關(guān)負(fù)責(zé)人卻告訴記者，這棟大樓其實(shí)已經(jīng)抵押出去借錢了。

　　據(jù)介紹，湛江市公路管理局負(fù)責(zé)管理與養(yǎng)護(hù)的公路里程全長(zhǎng)約1400公里，主體為國(guó)道、省道和縣道。近年來(lái)，為保障公路暢通，湛江公路局共完成了420多公里公路新改建、路面大修以及15座危橋的改造等工程項(xiàng)目，為此投入了大筆資金，也欠下了大筆債務(wù)。到2012年底，湛江市公路局共負(fù)債6.6億元。

　　與此同時(shí)，人員工資福利等行政開(kāi)支也在快速增長(zhǎng)。“現(xiàn)在省財(cái)政每年撥給我們的切塊包干經(jīng)費(fèi)大約是1.4億元，一大半我們都要拿去‘養(yǎng)人’。”謝靈運(yùn)說(shuō)，“即使‘養(yǎng)人’，其實(shí)也是低水平的。”

　　在謝靈運(yùn)看來(lái)，出現(xiàn)這種局面的主要原因在于當(dāng)前各地切塊包干經(jīng)費(fèi)體制的不合理。

　　所謂切塊包干，指的是在“養(yǎng)路費(fèi)”時(shí)代，省財(cái)政每年將各市征收的養(yǎng)路費(fèi)按照一定比例返還給各市公路管理局。本來(lái)切塊包干經(jīng)費(fèi)每年會(huì)根據(jù)各地上一年養(yǎng)路費(fèi)的實(shí)收金額做一次調(diào)整。但從2006年開(kāi)始，廣東宣布實(shí)施5年不變政策，也就是以各地2005年的養(yǎng)路費(fèi)征收情況為基數(shù)計(jì)算切塊包干經(jīng)費(fèi)，5年不作調(diào)整。

　　“2005年后，湛江的汽車保有量每年都在大幅增長(zhǎng)，但是切塊包干經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有變化。”謝靈運(yùn)說(shuō)，以2008年為例，當(dāng)年湛江征收養(yǎng)路費(fèi)達(dá)到2.7億元，比2005年增加了8000多萬(wàn)元，但省財(cái)政返還的切塊包干經(jīng)費(fèi)卻只有1.1億元。

　　2009年國(guó)家實(shí)施費(fèi)改稅之后，切塊包干的資金來(lái)源變?yōu)橹醒胴?cái)政從燃油稅中返還給省財(cái)政的部分。此后廣東省雖然對(duì)各地切塊包干基數(shù)做了調(diào)整，但增幅只有8%到10%。

　　記者在采訪中了解到，公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘的并非只有湛江一地。在粵東西北地區(qū)，由于當(dāng)初經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，車輛保有量少，征收的養(yǎng)路費(fèi)金額自然也不多。雖然當(dāng)時(shí)省財(cái)政在返還比例上對(duì)于貧困地區(qū)有一定傾斜，但粵東西北各地切塊包干經(jīng)費(fèi)總體偏低。加上2005年后實(shí)施切塊包干5年不變，粵東西北不少地區(qū)都出現(xiàn)了公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況。與湛江千里之隔的汕頭就是一例。

　　汕頭市公路管理局養(yǎng)護(hù)科科長(zhǎng)鐘偉杰告訴記者，從2005年到2012年，汕頭汽車保有量從8萬(wàn)輛增加到接近30萬(wàn)輛，但公路養(yǎng)護(hù)切塊包干經(jīng)費(fèi)一直維持在8000萬(wàn)元到9000萬(wàn)元的水平，既跟不上車輛增長(zhǎng)幅度，也跟不上物價(jià)上漲幅度。除去員工辦公支出，剩下的錢只能維持日常小修保養(yǎng)。該局總工程師郭史則表示，由于汕頭公路局管理范圍曾經(jīng)覆蓋整個(gè)汕潮揭地區(qū)，職工人數(shù)較多，人員費(fèi)用擠占了大部分切塊經(jīng)費(fèi)。按照廣東省財(cái)政廳、交通廳2003年頒布的《廣東省汽車養(yǎng)路費(fèi)地方切塊資金管理暫行辦法》，各市公路局的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)最高不能超過(guò)切塊包干經(jīng)費(fèi)的20%，但汕頭公路局實(shí)際上恰恰相反，大約有八成經(jīng)費(fèi)都得拿來(lái)“養(yǎng)人”。“現(xiàn)在的政策就是逼著我們違反規(guī)定嘛。”郭史說(shuō)。

　　粵東西北“路長(zhǎng)錢少工人老”

　　普通公路里程更長(zhǎng)、使用率也更高的粵東西北地區(qū)，切塊資金卻遠(yuǎn)低于珠三角，韶關(guān)、梅州和深圳相比，2011年每公里養(yǎng)護(hù)費(fèi)差了11.8倍

　　在謝靈運(yùn)、郭史等人看來(lái)，現(xiàn)行的切塊包干體制，不僅導(dǎo)致了粵東西北地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)絕對(duì)值偏低，更造成了省內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)資金分配的失衡。

　　謝靈運(yùn)告訴記者，由于當(dāng)年養(yǎng)路費(fèi)實(shí)收金額不高，湛江的切塊包干基數(shù)只有廣州的1/4、深圳的1/3。但湛江管養(yǎng)的公路里程是廣州的1.5倍、深圳的8.5倍。

　　謝靈運(yùn)的說(shuō)法，得到了廣東省公路管理局的證實(shí)。根據(jù)省公路局的統(tǒng)計(jì)，2011年廣東全省21個(gè)地級(jí)市共獲得公路養(yǎng)護(hù)切塊包干資金42.8億元，其中珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)（按公路部門計(jì)算口徑，珠三角包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、江門7市，不包括肇慶、惠州）分得22.6億元，占總切塊的52.8%，粵東西北地區(qū)（其余14市）切塊資金20.2億元，占總切塊的47.2%。而從養(yǎng)護(hù)里程看，珠三角的養(yǎng)護(hù)里程是4073公里，粵東西北地區(qū)則高達(dá)12863公里，以此計(jì)算，珠三角普通公路每公里年平均養(yǎng)護(hù)資金有55.5萬(wàn)元，而粵東西北只有15.7萬(wàn)元。其中珠三角金額最高的深圳，每公里養(yǎng)護(hù)費(fèi)達(dá)到123.7萬(wàn)元，粵東西北地區(qū)最低的韶關(guān)和梅州只有10.45萬(wàn)元，二者相差11.8倍。

　　廣東省公路管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)記者表示，在2008年費(fèi)改稅之前，各地級(jí)市公路管理部門除了切塊包干資金外，還有一部分政府還貸公路提取維修費(fèi)用和養(yǎng)路費(fèi)超收分成。但隨著費(fèi)改稅的完成以及政府還貸二級(jí)公路逐步取消收費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)來(lái)源已不再存在。與此同時(shí)，職工工資和道路建設(shè)成本仍在不斷上漲。

　　該負(fù)責(zé)人表示，在珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政還有能力對(duì)道路養(yǎng)護(hù)給予一定補(bǔ)助，但在粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政資金很少能用來(lái)支持普通國(guó)省道的養(yǎng)護(hù)。現(xiàn)行體制帶來(lái)的不利影響，近年來(lái)在粵東西北地區(qū)日益凸顯。

　　由省公路局提供的一份材料顯示，進(jìn)入“十二五”以來(lái)，廣東經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，切塊資金僅能維持職工工資、辦公經(jīng)費(fèi)和公路日常性保潔，無(wú)力支撐大中修工程。根據(jù)2012年公路路況檢測(cè)，廣東國(guó)省道優(yōu)良路率僅為68.2%，剩下的中等和次差等路合計(jì)5488公里，絕大部分都分布在粵東西北地區(qū)。這一成績(jī)?cè)谌珖?guó)普通干線公路檢查中排名第8（不含直轄市），明顯落后于其他東部省份。“若不進(jìn)行政策性調(diào)整，公路通行能力和服務(wù)水平堪憂。”這份材料這樣寫道。

　　除了路況不佳以外，投入不足還導(dǎo)致粵東西北地區(qū)公路養(yǎng)護(hù)一線工人收入偏低，基層養(yǎng)護(hù)站年齡結(jié)構(gòu)老化。在湛江遂溪縣伍進(jìn)祥所在的道班組，記者發(fā)現(xiàn)好幾位工人都已頭發(fā)花白，他們直言，要是年輕10歲，寧愿出外打工，賺錢肯定比當(dāng)養(yǎng)路工人多。而省公路局有關(guān)負(fù)責(zé)人則告訴記者，他在新豐縣的一次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)毓返腊喙と似骄挲g已有46.5歲，5年之后會(huì)有80%的工人到退休年齡。

　　學(xué)習(xí)江蘇經(jīng)驗(yàn)

　　明確財(cái)政投入責(zé)任

　　建議

　　如何才能突破資金瓶頸？謝靈運(yùn)、郭史等粵東西北地區(qū)的公路局負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，廣東應(yīng)該建立一套以公路基本情況而非當(dāng)年養(yǎng)路費(fèi)收取金額為基礎(chǔ)的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)分配制度，按照公路等級(jí)、里程、交通流量等，計(jì)算出合理的切塊包干額度。

　　“重新計(jì)算分配比例固然不錯(cuò)，但會(huì)動(dòng)到珠三角各地級(jí)市的蛋糕，恐怕阻力會(huì)比較大。”省公路局有關(guān)負(fù)責(zé)人分析說(shuō)，目前看來(lái)比較可行的辦法，應(yīng)該是在費(fèi)改稅后的增量上做文章，確立一套制度，讓增量盡量向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

　　該負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、交通流量大，費(fèi)改稅之后燃油稅每年都有較大幅度的增長(zhǎng)，而中央財(cái)政每年會(huì)將增量的一部分返還給省財(cái)政。據(jù)他掌握的信息，從2008年實(shí)施費(fèi)改稅以來(lái)，這筆增量每年都有數(shù)十億元。其中只有少部分被用來(lái)提升各地的切塊包干資金，其余則被拿去支持高速公路、軌道交通、民航、水運(yùn)等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“現(xiàn)在這筆錢怎么用，各地切塊資金每年能增加多少，都沒(méi)有一個(gè)明確的章程。”該負(fù)責(zé)人建議，廣東省應(yīng)該出臺(tái)明確的資金管理辦法，使得增量資金重點(diǎn)用于粵東西北地區(qū)的普通公路養(yǎng)護(hù)，以解燃眉之急。另外，廣東省對(duì)于粵東西北地區(qū)道路改擴(kuò)建、大中修的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所提高，減輕地方公路局的籌款負(fù)擔(dān)。

　　不過(guò)在該負(fù)責(zé)人看來(lái)，上述辦法只是治標(biāo)。要想治本，關(guān)鍵還需要理清目前廣東普通公路的管理與投資體系。

　　“要談切塊包干夠不夠用，先要看它是怎么用？”該負(fù)責(zé)人說(shuō)，雖然按照規(guī)定，切塊包干經(jīng)費(fèi)專門用于公路及其附屬設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、修理和管理，但在各地實(shí)際運(yùn)作中卻承擔(dān)了不少額外的支出。

　　首先是還貸。“八五”、“九五”期間，廣東各地政府都通過(guò)借貸修建了一批普通公路。隨著二級(jí)公路收費(fèi)站的取消，這筆貸款還款付息的責(zé)任落到了地方公路局的頭上。據(jù)省公路局養(yǎng)護(hù)處的測(cè)算，各地公路部門一年光還利息就得15億元，其中相當(dāng)一部分都得占用切塊包干經(jīng)費(fèi)。

　　其次是公路新建及改擴(kuò)建的配套資金。按照現(xiàn)行規(guī)定，地方新建、改擴(kuò)建、大中修普通公路，都能申請(qǐng)省及交通部的補(bǔ)助，不足部分由地方配套。在實(shí)際操作中，粵東西北地方政府很少能從財(cái)政中拿錢出來(lái)修普通公路，這筆錢也得地方公路部門自行籌措。

　　再次，人員經(jīng)費(fèi)也是占用切塊包干的“大頭”。

　　有鑒于此，該負(fù)責(zé)人建議廣東學(xué)習(xí)江蘇經(jīng)驗(yàn)，一方面嚴(yán)格核定各地日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員基數(shù)，一方面明確省及地方政府的建設(shè)責(zé)任，從而確立較為合理的普通公路管理投資體系。

　　據(jù)介紹，江蘇省每年會(huì)根據(jù)各地級(jí)市的公路里程和等級(jí)情況，按照日常保養(yǎng)和小修的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算各地需要多少工人、多少管理人員和多少資金，按定額由省財(cái)政撥給各地，道路大中修費(fèi)用則由省財(cái)政全額承擔(dān)。對(duì)于新建與改擴(kuò)建工程，江蘇省財(cái)政予以最高800萬(wàn)元/公里的補(bǔ)助，比廣東高出一倍，不足部分明確由地方政府財(cái)政配套。

　　“江蘇省公路里程是廣東的一半，其實(shí)每年分到各地的切塊包干經(jīng)費(fèi)只有廣東的1/5。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)，“不過(guò)江蘇這筆錢使用效率高，而且政府配套資金的責(zé)任很明確。這些經(jīng)驗(yàn)都值得我們學(xué)習(xí)。”

????作者： 袁丁 崔財(cái)鑫 黃學(xué)佳